Dossier n. 50/2000 - Primo report semestrale sull'attività di monitoraggio sull'applicazione del D.Lgs 626/94 in Emilia-Romagna

Questo primo report semestrale rappresenta uno dei prodotti più importanti di un intenso lavoro che ha coinvolto circa 180 operatori dei Servizi di Prevenzione e Sicurezza degli Ambienti di Lavoro (SPSAL) dei Dipartimenti di Sanità Pubblica (ex-Prevenzione) di tutte le Aziende USL della nostra regione, lavoro coordinato da un apposito gruppo di lavoro espresso dalla task-force regionale per l’applicazione del DLgs 626/94. Il lavoro che tanto ha impegnato gli operatori è la “quota parte”, se così ci possiamo esprimere, della Regione Emilia-Romagna di un ampio ed ambizioso progetto di ricerca/intervento a livello nazionale (o meglio, multiregionale, per essere più esatti), progetto la cui ipotesi di partenza è nata, è bene ricordarlo, proprio nella nostra regione, e da qui si allargato, coinvolgendo un grande numero di altre regioni.

Occorre quindi, anzitutto, precisare puntualmente il contesto in cui si inserisce il lavoro che portato alla produzione di questo primo report.

Il progetto interregionale di monitoraggio e controllo sull’applicazione del DLgs 626/94 nei luoghi di lavoro è di estrema importanza ed interesse (non è un’affermazione gratuita, infatti si vedrà più oltre quali riconoscimenti abbia conseguito a livello governativo e ministeriale), anzitutto dal punto di vista del metodo (oltre che dal punto di vista del merito), perché finalmente, in modo coordinato, organizzato, integrato, una grande parte di Regioni e Province Autonome (Provincia Autonoma di Trento, Lombardia, Piemonte, Liguria, Emilia-Romagna, Toscana, Umbria, Marche, Lazio, Puglia, Sicilia, Sardegna, e si sta aggiungendo il Molise), ha messo a punto un progetto, concordando metodologia, strumenti operativi, percorsi di formazione degli operatori, in modo da attuare una verifica seria e con criteri e strumenti omogenei dei livelli applicativi del 626.

Questo progetto è partito nel 1996 da un piano di fattibilità commissionato dall’ISPESL, al CDS di Bologna, e poi via via ha visto aggregarsi, attorno alla prima bozza predisposta dalla Regione Emilia-Romagna le altre Regioni aderenti,con un notevole impegno collettivo di tutte. Fra l’altro, ed è un elemento importante da valorizzare, questa esperienza è stata caratterizzata da una forte sintonia fra le componenti tecniche e le componenti politiche delle varie Regioni, nonché tra regioni governate da maggioranze politiche diverse, a testimoniare di un comune impegno su questi temi; nell’ottobre 1998 il Coordinamento delle Regioni ha finalmente e formalmente approvato il progetto.

Dopo questa lunga ma utile fase preparatoria preliminare, il progetto finalmente si è avviato ed ha avuto un primo importante riconoscimento nel momento in cui – dopo la sua presentazione a Genova nel dicembre 1999 - è stato inserito nel documento di CARTA 2000 come esempio di intervento attivo e programmato della Pubblica Amministrazione sulla prevenzione nei luoghi di lavoro ed inserito negli obiettivi da concretizzare ; non meno importante il secondo riconoscimento, e cioè la sua approvazione da parte del Ministero della Sanità, Dipartimento della Programmazione, “Programmi speciali”, ed il suo inserimento come programma speciale di interesse interregionale, cui è stato riconosciuto anche un, se pur limitato, finanziamento.

Il progetto è stato preceduto, in tutte le realtà territoriali, da fasi di promozione, presentazione e coinvolgimento, riservate ai soggetti sociali, datoriali e sindacali, interessati dal progetto, ed è stato preceduto quasi dappertutto da una sistematica fase di formazione e addestramento degli operatori all’uso del sistema informativo e degli strumenti da usare nel progetto. Si tratta di aspetti di metodo molto importanti per valorizzare il lavoro che si è fatto.

Perché il Coordinamento delle Regioni si è posto l’obiettivo di verificare e controllare l’applicazione del 626? Perché tanta preoccupazione in ordine alla gestione di questa norma? Chiunque si guardi intorno sta riscontrando in questi anni un livello di applicazione del 626 insoddisfacente: a parte i non rari (!) casi di in applicazione, anche dove si riscontra la sua applicazione, molte volte essa è più formale che sostanziale.

Da questa preoccupazione è nato il progetto interregionale teso a monitorare e controllare l’applicazione del 626: interessava non solo sapere se e come la norma venisse applicata, ma anche capire quali fossero le criticità e soprattutto correggere le carenze applicative rilevate (innanzi tutto nella singola azienda, con tutti gli strumenti a disposizione, non solo quelli prescrittivi, ma anche quelli della formazione, dell’informazione, dell’assistenza, intesa come fornitura di supporto tecnico, conoscenze, competenze), con l’obiettivo sostanziale che il 626 venga applicato in modo adeguato ed efficace, ma non solo: il punto di forza più rilevante del progetto è infatti l’ambizioso obiettivo di produrre conoscenze e risultati di trasformazione a livello nazionale, mettendo in rete tutti gli interventi effettuati nelle diverse regioni ed elaborando in modo integrato i dati rilevati.

Quali sono i fondamentali quattro obiettivi di questo progetto?

Il primo obiettivo è un obiettivo che potremmo chiamare “monitoraggio e correzione delle carenze”, e cioè capire come viene applicato il 626, quali sono le criticità e come è possibile correggere ciò che non funziona in modo adeguato.

Il secondo obiettivo è un controllo sostanziale e non formale dell’applicazione della norma: occorre entrare dentro i meccanismi organizzativi delle aziende per capire se veramente qualche cosa è cambiato, in positivo, nel modo di gestire la sicurezza.

Il terzo obiettivo è la formazione e motivazione degli operatori dei servizi di vigilanza delle Aziende USL, perché la 626 pone anche agli operatori una scommessa nuova: cominciare a misurarsi non solo con gli oggetti materiali (le macchine, gli impianti …) o con le grandezze misurabili (come la polvere, il rumore, i fumi), ma anche con i problemi organizzativi: la formazione, l’informazione, la partecipazione e, più in generale, con i “processi” aziendali di gestione della sicurezza. Occorre mettere a disposizione degli operatori degli SPSAL strumenti e metodi nuovi e quindi conseguire anche, in questo modo, una omogeneizzazione delle modalità di approccio alla vigilanza.

Infine il quarto ed ultimo obiettivo è quello di ottenere un “effetto alone”, attraverso la messa a disposizione di tutti gli attori del processo preventivo all’interno ed all’esterno delle aziende, di uno strumento di riferimento pratico-operativo (già oggi, utilizzato, ad esempio, da alcuni studi di consulenza, distribuito da alcune associazioni datoriali ai loro associati come strumento per un’autovalutazione da parte delle direzioni aziendali, impiegato a Bologna da molti RLS delle aziende della provincia per effettuare una verifica della situazione nelle aziende in cui operano).

Si è quindi messo a punto uno strumento che non limita la sua utilità al momento dell’indagine nelle aziende in cui si realizza il progetto, ma che ha una sua validità intrinseca applicabile da parte di altri soggetti ed in altre occasioni.

Nelle regioni aderenti al progetto, e quindi anche nella nostra, saranno esaminate nel corso del periodo di durata del progetto stesso (che si concluderà il 30 giugno 2001) il 20% delle aziende, o unità produttive, di tutti i settori che hanno più di 200 addetti, perché le aziende maggiori meglio esprimono le linee di tendenza fondamentali del mondo datoriale, e sarà esaminato 2% delle aziende o unità produttive con meno di 200 addetti. Le aziende del campione saranno rappresentative in modo puntuale della realtà lavorativa regionale (parametrate per settore, comparto, fasce di dimensione aziendale). Sono state escluse per una scelta politica del coordinamento delle Regioni le aziende al disotto dei 5 addetti. In Emilia-Romagna, il campione da controllare è di 1.061 aziende.

In totale verranno controllate nelle regioni che aderiscono al progetto circa 9.000 aziende rappresentative dei diversi settori e comparti e delle diverse fasce di dimensione aziendale. Ogni azienda viene controllata applicando un apposito strumento a schede per la rilevazione dei dati (tra l’altro, imparare ad usare correttamente tale strumento aumenta le competenze degli operatori dei Servizi di vigilanza delle Aziende USL).

Le schede riguardano i fondamentali processi organizzativi attivati dalla 626: il sistema di prevenzione (assetto, struttura, organizzazione), la valutazione dei rischi, la programmazione degli interventi, l’informazione, la formazione, la consultazione,le procedure di sicurezza, la gestione degli appalti , la sorveglianza sanitaria.

Ogni scheda è accompagnata da una guida alla compilazione: ancora una volta, per proporre, sempre più, agli operatori un modo di operare omogeneo e predefinito.

L’aggregazione dei dati rilevati nelle singole aziende, a diversi livelli successivi (provinciale, regionale, nazionale), consentirà una fotografia molto aggiornata e puntuale della situazione applicativa del DLgs 626/94 nel nostro paese e consentirà, a chi ha il potere e la volontà politica di operare in tal senso, di assumere dei provvedimenti di ordine più generale,come circolari, modifiche legislative, piani mirati di intervento, piani di formazione, in modo da favorire la sempre migliore e più efficace gestione del 626 e l’affermarsi finalmente di quell’innovativo sistema di prevenzione che il 626 sottende (tra l’altro, questi obiettivi sono perfettamente interni e coerenti al progetto di CARTA 2000).

Non spetta a me entrare nel merito dei risultati emersi a conclusione della prima fase di questo intervento a livello regionale ; posso solo dire che il report che avete tra le mani è molto ricco di dati, considerazioni, ipotesi di lavoro ed è un utilissimo punto di partenza (pur con tutti i suoi limiti dovuti al fatto che fa riferimento solo ad un terzo delle aziende del campione da controllare) per sviluppare già da ora interventi operativi nel merito del problema : quello che posso dire è che sono molto lieto che scrivere la presentazione di questo report sia uno dei miei primi compiti nel nuovo incarico recentemente assunto di responsabile del Servizio di Prevenzione Collettiva della Regione Emilia-Romagna (in sostituzione di Paolo Tori, che aveva fortemente voluto, promosso e difeso questo progetto, e cui va dato un grande merito per la sua realizzazione, assieme al coordinatore della task-force per l’applicazione del D.Lgs 626, Leopoldo Magelli, che è anche, peraltro, responsabile scientifico del progetto interregionale, ed agli altri operatori del CDS di Bologna e Ravenna che più si sono impegnati nel progetto, vale a dire Leonildo Morisi ed Adriana Pasquini, nonché al responsabile del CDS Marco Biocca, senza però dimenticare il ruolo svolto da tutti i componenti della task-force stessa e del suo specifico gruppo di lavoro sul monitoraggio).

Prima di concludere questa presentazione, oltre ad esprimere un doveroso ringraziamento a nome dell’Assessorato a tutti gli operatori impegnati – e che continueranno ad impegnarsi! - nel progetto, vorrei ancora mettere in evidenza un ultimo elemento che mi sta particolarmente a cuore e che mi sembra, oggi, particolarmente importante: questo report è un primo, forse incompleto e ancora non ben rifinito, ma comunque innovativo e stimolante esempio di approccio alla salute e sicurezza del lavoro, da parte dell’organo di vigilanza, che privilegia l’analisi e la valutazione dei processi, individuando cioè proprio nei processi organizzativi e gestionali della prevenzione la chiave per controllare seriamente e concretamente il rischio, la nocività ed il disagio/malessere negli ambienti di lavoro.

Come appare chiaramente dai dati illustrati nel report, la qualità di questi processi è ancora, mediamente, ben lontana dall’essere soddisfacente: ciò conferma ancora di più l’importanza della scelta strategica, sottesa al progetto stesso, di abituare gli operatori degli SPSAL a lavorare sempre più attentamente ed efficacemente su questi aspetti. Del resto, il titolo I del D.Lgs 626/94 più che una norma sulla sicurezza è in realtà una norma sull’organizzazione orientata ad obiettivi di sicurezza, e quindi sposta fortemente l’attenzione “dagli oggetti ai processi” : che altro sono, se non “processi”, l’informazione e la partecipazione/consultazione, la valutazione dei rischi e la programmazione degli interventi attuativi, la predisposizione e gestione delle procedure di sicurezza e la formazione, le gestione degli appalti e la sorveglianza sanitaria?

Del resto, le nuove forme organizzative del lavoro delle imprese, anche nella nostra regione (si vedano i rapporti e documenti prodotti dall’Osservatorio Regionale del mercato del lavoro e dall’Istituto per il Lavoro), vanno sempre più nella direzione dell’out-sourcing, del lavoro interinale, del lavoro cosiddetto parasubordinato, ecc.; questa tendenza può piacere o meno, ma quel che è certo è che essa si riflette anche sui livelli di sicurezza, che appaiono certo più problematici da conseguire e mantenere in presenza di precarietà, continua variabilità, flessibilità, dei lavoratori. Sono proprio queste nuove forme di lavoro, che oggi definiamo “atipiche” (ma che forse tra non molti anni perderanno la “a” e saranno quelle “tipiche”), a richiedere la necessità, per garantire efficacemente prevenzione e sicurezza, di processi rigorosamente predefiniti, applicati correttamente e attentamente controllati e verificati.