Dossier n. 70/2002 - I Servizi socio-assistenziali come area di policy. Note per la programmazione sociale regionale

STAMPA ESAURITA

L’invecchiamento della popolazione, le trasformazioni nelle strutture familiari, l’aumento della partecipazione femminile al mercato del lavoro e di forme di occupazione meno stabili, unitamente all’aumento delle disuguaglianze nella distribuzione del reddito, nel corso degli ultimi venti anni, hanno profondamente modificato la struttura della domanda sociale.

Tale mutamento della domanda ha contribuito ad ampliare il divario fra il tradizionale catalogo dei rischi tutelati e la nuova gamma dei bisogni sociali, e ha alimentato forti tensioni soprattutto nei sistemi di protezione sociale, dove la struttura dei rischi da tutelare è modellata sulla posizione del capofamiglia nel mercato del lavoro, sulla divisione del lavoro fondata sul genere e su un ciclo di vita standard (scandito da scuola dell’obbligo, posto di lavoro fisso e pensionamento).

I bisogni connessi all’attività di cura di tutti quei soggetti che sono incapaci di provvedere autonomamente a se stessi per ragioni di età o di deficienze psicofisiche (handicappati, malati di mente, …), relegati nella sfera familiare, hanno acquistato rilevanza soprattutto come espressione di un disagio spesso non conclamato e, come tale, non sempre socialmente e culturalmente legittimato.

L’aumento delle diseguaglianze fra inclusi ed esclusi e la consapevolezza che i costi sociali che l’Europa ha sopportato nel processo di unificazione monetaria possono andare a scapito dello sviluppo economico, hanno riproposto alla fine degli anni ’90 una visione dall’orizzonte più ampio rispetto alle politiche di razionalizzazione dell’offerta, che hanno caratterizzato negli ultimi decenni le politiche di welfare.

Nell’Agenda sociale europea (Nizza 2000), la Commissione europea ha evidenziato il doppio ruolo della strategia sociale: quello di fattore di produzione e quello di strumento per ridurre le diseguaglianze e promuovere la coesione sociale.

In questa rinnovata strategia dell’Unione europea, i servizi socio-assistenziali hanno acquisito un ruolo rilevante nell’ambito delle politiche sociali. Da questo punto di vista, la legge quadro per la realizzazione di un sistema integrato di interventi e servizi sociali e il Piano sociale nazionale hanno costituito un’importante innovazione per il sistema di protezione sociale del nostro Paese.

Il processo di riforma dell’assistenza, che integra il welfare delle famiglie e dell’inclusione a previdenza e sanità, non è tuttavia esente da ostacoli. Tali ostacoli non sono esclusivamente riconducibili alle risorse investite, che continuano a essere limitate, ma agli aspetti critici che caratterizzano questa area di policy.

Il lavoro che presentiamo in questo volume si pone l’obiettivo di fornire una rassegna delle principali problematiche che quest’area di policy presenta, un’area che - storicamente nel nostro paese, e più in generale nei paesi dell’area mediterranea - ha avuto un ruolo residuale, si caratterizza per una forte frammentazione ed è spesso di difficile identificazione.

Il lavoro è organizzato in quattro parti.

• Nella parte introduttiva si evidenziano i fattori di mutamento strutturale della domanda sociale e i limiti dell’ortodossia nel dibattito sul welfare, e si focalizza l’attenzione sui cambiamenti degli assetti istituzionali. Le istituzioni quali il mercato del lavoro, la famiglia, e lo stato sociale, assunte come date e immutabili dalle teorie ortodosse e trascurate dalle politiche dell’offerta, rivestono un ruolo critico nella formazione dei regimi dei welfare contemporanei, proprio perché la somma totale del benessere sociale è funzione di come queste istituzioni si formano e si combinano fra loro.  
• Nella seconda parte si presta attenzione alle variabili che influenzano e modellano lo sviluppo dei servizi di cura alle persone e alle famiglie nei diversi paesi europei e ai principali fattori critici che sovente si riscontrano: frammentazione del processo decisionale, frammentazione della struttura dell’offerta e dei centri di spesa, sovrapposizione fra funzioni di regolazione e responsabilità nella gestione della spesa.  
• Nella terza parte vengono tratteggiate le caratteristiche dello sviluppo dei servizi del social care in Italia. Tale sviluppo ha tratto impulso dal processo di decentramento avviato con le riforme istituzionali degli anni ‘70 e, in assenza per lunghi anni di una legge quadro, ha determinato pattern di sviluppo territoriale dei servizi alle persone e alle famiglie alquanto differenziati, dando luogo a una vera e propria geografia della cittadinanza. Inoltre, si evidenziano le linee portanti della riforma dell’assistenza e del Piano sociale nazionale.  
• Infine, si pone l’accento sui bisogni di innovazione delle politiche sociali in Emilia-Romagna. È una delle regioni che nello sviluppo dei sistemi di protezione locale si è caratterizzata sia per un elevato grado di diffusione della rete dei servizi sul territorio, sia in termini di riorientamento complessivo dell’intervento pubblico verso politiche rivolte all’inserimento sociale, ma che tuttavia sconta profonde trasformazioni demografiche, nelle strutture familiari e nel mercato del lavoro. Inoltre, la mancanza di un’efficace struttura di governance ha avuto conseguenze assai diverse a livello territoriale: la disomogeneità nell’implementazione delle politiche e degli interventi nei diversi settori; la difficoltà di coordinamento degli interventi socio–assistenziali con le politiche del lavoro e le politiche abitative che ha reso poco efficaci gli interventi di integrazione sociale e le politiche attive di reinserimento sociale; la disomogeneità territoriale sia delle diverse tipologie di intervento sia del modello di integrazione sociosanitaria; lo scarso coinvolgimento dei Comuni di dimensioni ridotte nei processi di formazione delle politiche. Si tratta di problemi che inevitabilmente rimandano alla programmazione sociale regionale - oggi al centro dell’attenzione nella proposta di riforma dell’assistenza - che abbiamo sinteticamente esposto in un ipotetico indice del Piano sociale regionale.