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Dossier n. 191/2010 - I contratti di servizio tra Enti locali e ASP in Emilia-Romagna. Linee guida per il governo dei rapporti di committenza

Descrizione/Abstract:

Sono trascorsi oramai più di sei anni dall’avvio del processo di riforma che ha portato alla ridefinizione del sistema sociale regionale di welfare (LR n. 2/2003 “Norme per la promozione della cittadinanza sociale e per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”) e che ha visto, tra i vari elementi di novità, la trasformazione di molti Istituti di pubblica assistenza e beneficienza (di seguito IPAB) in Aziende pubbliche di servizi alla persona (di seguito ASP).

Dotate di personalità giuridica pubblica, di un’autonomia statutaria e patrimoniale, orientate verso un modello gestionale efficace ed efficiente di tipo aziendale, nelle intenzioni del legislatore le ASP dovrebbero rappresentare un rilevante fattore di unificazione e coordinamento della produzione di interventi sociali a livello distrettuale, divenendo quindi un importante strumento in mano agli Enti locali per la realizzazione del sistema di welfare comunitario. Ma, come le discipline economico-aziendali insegnano studiando i processi di riforma nella Pubblica amministrazione, la promulgazione di una normativa - seppure adeguatamente strutturata e articolata - non necessariamente garantisce il raggiungimento degli obiettivi perseguiti, in quanto possono insorgere difficoltà attuative (Borgonovi, 1999). Inoltre, per molto tempo il dibattito nazionale e regionale è stato monopolizzato dalle questioni giuridico-istituzionali connesse alla trasformazione delle IPAB e dalla contrapposizione (puramente ideologica) tra figure giuridiche pubbliche e private, ma ancora poca attenzione è stata dedicata alle problematiche connesse alla gestione ordinaria di queste nuove realtà aziendali.

A livello regionale si è quindi avvertita l’esigenza di fare il punto della situazione, non tanto sullo stato di costituzione di questi nuovi attori sociali, quanto sul ruolo che gli stessi dovrebbero svolgere a livello territoriale e sugli strumenti che si stanno adottando per coordinare le ASP con i loro principali interlocutori, le Amministrazioni comunali. Questo Rapporto di ricerca vuole essere il primo output di un più ampio e articolato processo di monitoraggio che la Regione Emilia-Romagna (attraverso il supporto dell’Agenzia sanitaria e sociale regionale) intende realizzare rispetto al tema delle ASP, che dovrà poi confluire nell’attivazione di un vero e proprio Osservatorio permanente del fenomeno.

Obiettivo del presente lavoro è stato quello di osservare, descrivere e classificare i rapporti esistenti tra ASP e Comuni, partendo dall’analisi dei contratti di servizio stipulati  in quanto strumenti di coordinamento tra la funzione di committenza (in capo alle Amministrazioni comunali) e la funzione di produzione (in capo alle ASP).

Dal punto di vista metodologico, la ricerca è stata condotta attraverso l’analisi del contenuto dei documenti aziendali forniti dalle stesse ASP. Tale lettura è avvenuta seguendo una griglia di osservazione con cui sono stati “interrogati” i contratti di servizio rispetto alle seguenti macro-aree tematiche:

  • soggetti contraenti (contratto unico, tanti contratti quanti sono i Comuni appartenenti alla compagine sociale, coinvolgimento dell’Azienda USL per la parte di sua competenza, ecc.);
  • definizione e natura dell’oggetto del contratto (tipologia di servizi, piano di attività, volumi delle prestazioni, piano delle opere, ecc.);
  • definizione delle regole di accesso da parte degli utenti e gestione delle rette a loro carico (criteri di definizione delle rette e modalità di incasso);
  • definizione e modalità di trasferimento delle risorse finanziarie (determinazione dei costi, criteri di aggiornamento delle tariffe, ecc.);
  • definizione degli strumenti di controllo/valutazione delle attività svolte e della qualità garantita nell’erogazione dei servizi;
  • durata e modalità di revisione del contratto.

L’approccio adottato per questa attività di ricerca è quindi di tipo descrittivo-esplorativo e non statistico-quantitativo.

I documenti raccolti fanno riferimento a 17 realtà aziendali (pari al 39% delle ASP regionali); 10 ASP hanno comunicato di non avere ancora stipulato alcun tipo di contratto di servizio con i propri Enti locali di riferimento (22% del totale ASP); 17 ASP non hanno inviato alcun tipo di informazione rispetto all’oggetto della ricerca (39% del totale ASP).

Il presente report di ricerca è stato così articolato:

  • nei primi due Capitoli si sono richiamati gli elementi che stanno contraddistinguendo il paradigma della governance, cercando di inquadrare, all’interno dello stesso, il processo di riforma che - a livello nazionale e regionale - ha portato alla trasformazione delle IPAB;
  • nel Capitolo 3 si affronta l’oggetto della ricerca, descrivendo quelli che dovrebbero essere i contenuti strutturali di un buon contratto di servizio (con alcune specifiche riflessioni legate alla particolare natura del rapporto esistente tra ASP ed Enti locali, soci della stessa azienda) e individuando il ruolo che lo stesso può svolgere per garantire una migliore governance del sistema;
  • infine, negli ultimi due Capitoli vengono presentati i risultati emersi dalla lettura dei contratti di servizio raccolti dalle ASP emiliano-romagnole e vengono offerti degli spunti di riflessione per rafforzare il processo di costruzione e gestione del sistema integrato di welfare locale.

 

Autore/Autori:
Tanzi E
Data di pubblicazione:
02/07/2010
Tipo di pubblicazione:
rapporti, linee guida, documenti tecnici
Scarica la pubblicazione:
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