Dossier n. 191/2010 - I contratti di servizio tra Enti locali e ASP in Emilia-Romagna. Linee guida per il governo dei rapporti di committenza

Sono trascorsi oramai più di sei anni dall’avvio del processo di riforma che ha portato alla ridefinizione del sistema sociale regionale di welfare (LR n. 2/2003 “Norme per la promozione della cittadinanza sociale e per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”) e che ha visto, tra i vari elementi di novità, la trasformazione di molti Istituti di pubblica assistenza e beneficienza (di seguito IPAB) in Aziende pubbliche di servizi alla persona (di seguito ASP).

Dotate di personalità giuridica pubblica, di un’autonomia statutaria e patrimoniale, orientate verso un modello gestionale efficace ed efficiente di tipo aziendale, nelle intenzioni del legislatore le ASP dovrebbero rappresentare un rilevante fattore di unificazione e coordinamento della produzione di interventi sociali a livello distrettuale, divenendo quindi un importante strumento in mano agli Enti locali per la realizzazione del sistema di welfare comunitario. Ma, come le discipline economico-aziendali insegnano studiando i processi di riforma nella Pubblica amministrazione, la promulgazione di una normativa - seppure adeguatamente strutturata e articolata - non necessariamente garantisce il raggiungimento degli obiettivi perseguiti, in quanto possono insorgere difficoltà attuative (Borgonovi, 1999). Inoltre, per molto tempo il dibattito nazionale e regionale è stato monopolizzato dalle questioni giuridico-istituzionali connesse alla trasformazione delle IPAB e dalla contrapposizione (puramente ideologica) tra figure giuridiche pubbliche e private, ma ancora poca attenzione è stata dedicata alle problematiche connesse alla gestione ordinaria di queste nuove realtà aziendali.

A livello regionale si è quindi avvertita l’esigenza di fare il punto della situazione, non tanto sullo stato di costituzione di questi nuovi attori sociali, quanto sul ruolo che gli stessi dovrebbero svolgere a livello territoriale e sugli strumenti che si stanno adottando per coordinare le ASP con i loro principali interlocutori, le Amministrazioni comunali. Questo Rapporto di ricerca vuole essere il primo output di un più ampio e articolato processo di monitoraggio che la Regione Emilia-Romagna (attraverso il supporto dell’Agenzia sanitaria e sociale regionale) intende realizzare rispetto al tema delle ASP, che dovrà poi confluire nell’attivazione di un vero e proprio Osservatorio permanente del fenomeno.

Obiettivo del presente lavoro è stato quello di osservare, descrivere e classificare i rapporti esistenti tra ASP e Comuni, partendo dall’analisi dei contratti di servizio stipulati  in quanto strumenti di coordinamento tra la funzione di committenza (in capo alle Amministrazioni comunali) e la funzione di produzione (in capo alle ASP).

Dal punto di vista metodologico, la ricerca è stata condotta attraverso l’analisi del contenuto dei documenti aziendali forniti dalle stesse ASP. Tale lettura è avvenuta seguendo una griglia di osservazione con cui sono stati “interrogati” i contratti di servizio rispetto alle seguenti macro-aree tematiche:

• soggetti contraenti (contratto unico, tanti contratti quanti sono i Comuni appartenenti alla compagine sociale, coinvolgimento dell’Azienda USL per la parte di sua competenza, ecc.);
• definizione e natura dell’oggetto del contratto (tipologia di servizi, piano di attività, volumi delle prestazioni, piano delle opere, ecc.);
• definizione delle regole di accesso da parte degli utenti e gestione delle rette a loro carico (criteri di definizione delle rette e modalità di incasso);
• definizione e modalità di trasferimento delle risorse finanziarie (determinazione dei costi, criteri di aggiornamento delle tariffe, ecc.);
• definizione degli strumenti di controllo/valutazione delle attività svolte e della qualità garantita nell’erogazione dei servizi;
• durata e modalità di revisione del contratto.

L’approccio adottato per questa attività di ricerca è quindi di tipo descrittivo-esplorativo e non statistico-quantitativo.

I documenti raccolti fanno riferimento a 17 realtà aziendali (pari al 39% delle ASP regionali); 10 ASP hanno comunicato di non avere ancora stipulato alcun tipo di contratto di servizio con i propri Enti locali di riferimento (22% del totale ASP); 17 ASP non hanno inviato alcun tipo di informazione rispetto all’oggetto della ricerca (39% del totale ASP).

Il presente report di ricerca è stato così articolato:

• nei primi due Capitoli si sono richiamati gli elementi che stanno contraddistinguendo il paradigma della governance, cercando di inquadrare, all’interno dello stesso, il processo di riforma che - a livello nazionale e regionale - ha portato alla trasformazione delle IPAB;
• nel Capitolo 3 si affronta l’oggetto della ricerca, descrivendo quelli che dovrebbero essere i contenuti strutturali di un buon contratto di servizio (con alcune specifiche riflessioni legate alla particolare natura del rapporto esistente tra ASP ed Enti locali, soci della stessa azienda) e individuando il ruolo che lo stesso può svolgere per garantire una migliore governance del sistema;
• infine, negli ultimi due Capitoli vengono presentati i risultati emersi dalla lettura dei contratti di servizio raccolti dalle ASP emiliano-romagnole e vengono offerti degli spunti di riflessione per rafforzare il processo di costruzione e gestione del sistema integrato di welfare locale.